国务院


国务院关于进一步加强农田水利基本建设的通知
国务院


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
党的十四届五中全会对“九五”期间和到2010年的农业、农村工作提出了明确的战略目标。实现这一目标，最根本的措施是大力推进农田水利基本建设，改善农业生产条件。
建国以来，我国农田水利基本建设取得了巨大的成就，但仍存在一些不容忽视的突出问题，农田水利建设同农业和整个经济建设、社会事业的发展很不适应。许多地方严重干旱缺水；大江大河的防洪标准普遍偏低；众多的中小河流亟待治理；一些地方水土流失相当严重；很多水利设施
老化失修，不配套，效益差等。我们必须下大力量，使我国农田水利基本建设面貌在比较短的时期内有一个更快更大的改变，以确保农业的稳定增长和农村经济的繁荣，确保整个国民经济的持续发展、人民生活的改善和社会的稳定。为进一步加强这项工作，现就有关问题通知如下：
一、目标、任务和方针
农田水利基本建设的根本任务，就是要坚持不懈地大干5年到10年，使我国的农业生产条件和生态环境有一个大的改善。当前，在对现有工程进行除险加固、清淤除障、水毁修复、更新改造、挖潜配套的同时，要积极兴建一批蓄、引、提、灌、排等小型水利工程，扩大灌溉面积；大力?
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各地都要从实际出发，统筹规划，明确重点，确定目标、任务，制订具体措施，并真正落到实处。
进一步加强农田水利基本建设，必须发扬艰苦奋斗的精神，坚持自力更生为主、国家补助为辅的方针，按照“巩固提高，积极发展，加强管理，注重实效”的原则，实行山、水、田、林、路统一规划，综合治理。要把农田水利基本建设同农业综合开发、山区开发建设、商品粮基地建设
、高产优质高效农业建设、扶贫开发等很好地结合起来，形成合力，提高整体效益。
二、发动和依靠群众，增加劳动积累
农田水利基本建设，关系到亿万农民的切身利益，广大农民群众对于兴修水利、改土造田、植树造林、改善农业生产条件，有着极大的热情和很高的积极性。各级政府要重视发挥我国农村劳动力资源丰富的优势，因势利导，精心组织，主动引导广大农民群众集资投劳开展农田水利基本
建设。
农村的劳动积累是农民自愿通过劳动投入改善农业生产条件的一种自我积累和自我发展的有效办法。各地要继续完善农村劳动积累工制度，认真执行国家规定的农民劳动积累工政策。在实际生产需要和农民自愿的前提下，农民多出一些劳动积累工投入农田水利基本建设，改变生产条件
，获得实实在在的效益，是一件好事，应当鼓励和支持。要把农民自愿投劳与加重农民负担区分开来。对农民劳动积累工的使用，一定要组织好，要爱惜民力，真正见到实效，要坚持“谁受益、谁负担”的原则，不准“一平二调”。跨区域的中小型水利项目用工，确需动用非受益地区劳力

时，应采取以工换工或以资顶工的办法，按受益范围分级承担。水利工程受益区(包括间接受益区)内的城镇居民和企事业单位，也要承担一定的义务。要依法积极引导、鼓励农民群众集资投劳兴建小型水利工程，承包小流域治理，参加荒山、荒沟、荒丘、荒滩及风沙区的开发。有条件的地
方，应组织农田水利基本建设的机械化、半机械化施工。
三、认真落实和完善有关政策，加大投入力度 开展农田水利基本建设，需增加资金投入。各地、各部门要多层次、多渠道筹集农田水利基本建设资金。“九五”期间，中央各有关部门和各级地方政府在稳定现有农业投资的基础上，要逐步提高固定资产投资和财政预算内资金用于农
业的比重。各级计划和财政部门每年要增加对以农田水利为主的农业基础设施建设的投入，要安排一定的资金用于水库和灌溉工程的更新改造、完善配套。
县以上各级地方政府要按照《中华人民共和国农业法》的有关规定，根据本地区的实际情况，尽快建立和完善农业发展基金、水利专项建设基金。各地要认真贯彻国务院颁发的《水利工程水费核订、计收和管理办法》(国发〔1985〕94号)，完善水价制度，做好水费的征收和管理工作，
确保工程设施的正常运行。要按国务院发布的《中华人民共和国河道管理条例》(国务院令第3号)的有关规定，征收河道工程修建维护管理费。要认真落实水利部、财政部、国家计委联合颁布的《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》(水政资〔1995〕457号)和征收水土流失防治费、
水土保持设施补偿费的有关政策。
银行要加大信贷资金对农田水利基础设施建设的扶持力度，“九五”期间，要继续安排好打井、节水灌溉、农村水电、乡镇供水等所需贷款。国家设立的农业综合开发、商品粮基地建设、粮食自给工程等专项资金，要提高用于农田水利建设投资的比例。高产优质高效农业示范区和扶持
粮棉大县贷款，应安排一部分用于有还款能力的农田水利基本建设项目。
鼓励单位和个人按照“谁投资，谁建设，谁所有，谁管理，谁受益”的原则，根据农田水利基本建设的总体规划，采取独资、合资、股份合作等多种形式，兴修农田水利工程。要积极引导和增加外资对农田水利基础设施建设的投入。兴修农田水利设施的各项经费，要做到专款专用，及
时到位，不得挪用，以确保农田水利基本建设的顺利进行。
四、加强对农田水利基本建设的组织领导
进一步加强农田水利基本建设，关键在于加强组织和领导。各级政府要把开展农田水利基本建设列入重要议事日程，实行行政首长负责制，主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓。要把改善农业生产条件和生态环境，作为考核地方政府领导班子政绩的重要内容。各有关部门要大力支持
，密切配合，对农田水利基本建设用电和所需油料等物资要优先保证。
水利部要会同有关部门尽快起草有关全国农田水利基本建设管理的法规，使群众性的兴修水利活动和工程管理逐步走向规范化、法制化。各级水利部门要依法治水，加强水资源的统一管理，统一规划，统一调度，统一发放取水许可证。水利、农业、林业等部门要按照业务分工搞好规划
，做好技术指导工作，严把质量关。要严厉打击破坏农田水利设施的犯罪活动，坚决防止水质污染，以保证农田水利设施和水资源效益的充分发挥。
各地可结合实际，开展农田水利基本建设竞赛活动，对于做出突出成绩的单位和个人，按国家有关规定给予表彰和奖励。农田水利基本建设一定要求实效，重质量，建一处，成一处，受益一处，要量力而行，尽力而为，不搞形式主义，切忌一阵风。要重视水利服务体系的建设，提高服
务质量。
各级政府要按照党的十四届五中全会的精神，根据本《通知》的要求，抓紧部署，认真组织动员广大人民群众，把农田水利建设推向新的高潮，并持之以恒地坚持下去，从根本上改善我国农业生产条件和生态环境，为促进国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步做出新贡献!


1996年1月29日
试论交通事故认定书的效力

袁中强


案情简介：2005年7月7日21时10分许，华某驾驶鄂A-CA047号小客车顺解放大道由西向东行驶至古田二路某中学门前时，遇行人韩某未走人行横道由北向南横过道路，华某因没按操作规范安全驾驶，未采取有效的避让措施，致使其所驾驶车辆的车头将韩某撞倒在地，韩某倒地后又被沿解放大道由西向东直行的大货车右后轮碾压致伤，事故发生后，大货车驶离现场。

　　韩某骨盆骨折及其他综合损伤，经鉴定为8级伤残。交警接到报案后赶到现场。在长达20天的调查中获悉两条线索：一、一自称徐某的司机用外地神州行电话卡向?口交警大队报告称：是鄂A-84877大货车从韩某身上碾压过去的。此后交警大队与该司机便联系不上了；二、事发现场的目击证人肖某第一次向交警陈述：这辆大货车很长，具体车牌型号因为没有看到车头面就没有看清楚，车号是鄂A-84877，第二次清笔书写证言：……此刻又有一辆同向行使的大型货车车号好像是鄂A-84877，又向受害青年身体行驶过去……。
承办警官依据上述证言遂作出如下认定：
华某负此次事故主要责任；
韩某负此次事故次要责任；
孙某负此次事故次要责任。（孙某即鄂A-84877车主）。
随后受害人韩某便将华某及车主孙某、保险公司为被告起诉至?口区人民法院。在审理过程中，对韩某受到伤害的事实无争议，但孙某否认其车在事故发生时，到过事发现场。因此，对于孙某是否承担责任，成了本案争议的焦点。孙某出示两组证据：一、三证人出庭作证，证明孙某及其车辆事发时不在现场。二、二份书面证据，证据⑴事故发生时孙某正和三证人之一刘某正在通话中；⑵孙的车辆自重10.44吨。如若从韩某身上碾压绝不只是致其骨折损伤。故此法院将两方证据审查认定后不予采信交通大队事故认定书，驳回韩某对孙某的诉讼请求。这是该院自《中华人民共和国道路交通安全法》实施以来第一例改变交通事故认定书中责任认定的案例。

一、交通事故认定书的性质

　　交通事故认定是公安机关交通管路部门按照法律、法规的明确授权，根据交通事故现场勘验检查、调查情况和有关检验、鉴定结论以及交通事故当事人的行为，对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度确定各方当事人的责任。交通事故认定书直接关系到各方当事人的人身和财产权益，在处理道路交通事故损害赔偿过程中，起着十分重要的作用。对于交通事故认定书的性质，有以下几种不同观点：
1、交通事故认定书是处理交通事故的证据。这是《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条所作的规定;……公安机关及时地制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。在司法实践中，人民法院在审理交通事故案件时，把交通事故认定书作为很重要的证据之一，它的效力高于其他任何证据，无论是在2004年5月1日前或后，依据最高人民法院《关于审理交通事故……》的意见，人民法院在审判案件时，可以改变交通事故认定书中认定的各方当事人的责任，这仅仅是指责任大小或者赔偿金额的变更，但对于是否或赔与不赔等有关案件定性的改变却很少见。例如武汉市江汉区人民法院在（2005）汉民初字第501号民事判决书中（本案在二审中尚未作出终审判决）:本院认为……江岸交通警察大队明确认定修某，违法停车，但其停车行为与交通事故没有因果关系，不承担交通事故责任。
江汉区人民法院几乎是引用了事故认定书的原文，本案中，修某违法停车在人行道上，另一辆肇事车驾驶人江某由于避让与迎面驶来的的士，右打方向盘开向人行道，将黄某挤压至修某违停车尾部，经抢救无效死亡。如若五修某将车停在人行道上黄某就不可能被挤压致死，责任书中认定修某有违法行为，却不承担责任，这是显然的不公正的认定，但江汉区人民法院却未能改变认定书中赔与不赔的认定。
2、交通事故认定书是行政裁决书，此观点是从行政法角度上来确定的。具体的行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他权利主体的单方行为。具体行政行为有四个显著的特征：⑴实施具体行政行为的主体必须是行政机关或者法律、行政法规授权行使行政职权的组织。⑵具体行政行为是行政机关单方意志实施的，它不需要行政管理相对人的同意为条件的。⑶具体行政作为是针对特定的人或事做出的，不具有普遍的约束力。⑷具体行政行为影响相对人的法律地位，产生行政法上的法律后果。交通事故认定书符合以上四个特征。首先，公安机关进行事故认定的权力来源于道路交通安全法的直接授权。第二、认定性为是公安交通机关依法必须履行的职责，其认定依据是蒋经国调查的事实和法律、法规，其作出认定行为不需要当事人的同意。第三、认定是根据案件事实针对交通肇事当事人作出的，仅仅对案件当事人产生约束力。第四、认定行为通过确定当事人在交通事故中的责任份额，直接影响当事人的权益。很显然当事人的责任份额并非一个自然事实而是行政文件通过法律规定程序作出的结论。故此交通事故认定属于行政行为中的行政确认，具有技术鉴定性和行政性的双重性质，类似于劳动仲裁裁决，仅是称谓不同而已。事故认定即对各方当事人的责任、份额进行划分，较《道路交通安全法》实施之前的道路事故责任认定书只是少了“道路”“责任”字样，其实质是一样的，同样是对责任份额的划分。

二 交通事故认定的效力

1、从证据法学上分析

　　交通事故认定书根据法学上分类应归结于鉴定结论，也是《道路交通安全法》所给与的定性，属于证据的范畴。它的效力如何、是否能被人民法院在审理交通事故案件时采信，其关键在于它是否具备证据的特征即客观性、关联性、合法性。只有具备客观性、关联性、合法性的证据才能被采信，在韩某诉华某、孙某的案件中，交通大队的事故认定书中，对孙某的责任认定主要是违背了客观性的基本原则。该认定书对孙某认定的依据是来自于两个方面的证词，第一是一徐姓司机电话报告称是鄂A-84877,但事后又失去了联系，仅仅是一个电话告知即口头证据没有得到认可。第二是肖某的二次证言，但两次证言前后有矛盾，好像是鄂A-84877,“好像”本身就是一个不肯定的说法，也就不能排除它的否定性。那么?口交通大队的认定是仅凭一份自相矛盾的孤证来认定孙某在事发现场，显然是不公正的，而孙某举出二份证据证明其事发时不在现场，且三个证人都出庭接受了质询，加以中国移动的话费清单佐证，证明孙某和证人之一刘某佐在2005年7月7日21时22分的通话记录。那么孙某的证据就形成了一个完整的证据链，完全符合证据客观性、关联性、合法性的特征。故此，交通大队的责任认定书被人民法院否定，孙某的证据被采信。

2、从行政裁决上分析

　　交通事故认定书在名义上不是行政裁决书，其实质是履行了行政裁决的职能，在此不佳赘述。主要是从它的弊端来阐述几方面存在的问题。

⑴事故认定书一经作出，交通大队进行调解、人民检察院依法追究责任人的刑事责任、人民法院审理交通肇事罪案件（附带民事责任）或民事赔偿案件，这份认定书都成了很重要的依据。《道路交通安全法》实施以后叫证据，可见它的弊端是十分明显的，认定书由承办的警官作出，但它对于当事人的人身、财产权益至关重要，如若凭认定书追究当事人的刑事责任，而当事人却没有任何救济途径予以纠正，事故认定书对责任的错误划分，只有等到人民法院审理时才有陈述申辩的机会，显而易见的道路安全法赋予交通警察的行政裁决权是不科学的，违背了司法公正性。

⑵公安机关是依法处理交通事故的行政执法主体，公安机关与道路交通事故的当事人之间是行政管理的法律关系，从这一法律关系的特点来看，公安机关在道路交通事故处理上处于主导地位，而事故当事人处于被动的从属地位。在此情形下公安机关所作的交通事故认定书缺乏有效的监督和制约机制，任意性太大，即使出现了错误也无从去追究承办人员的责任。


湖北原道律师事务所袁中强