侦查程序改革及公安机关应对之策


刑事诉讼法再修改已2003年10月列入十届全国人大立法规划, 目前立法机关正会同法学专家及有关部门进行研究。此次刑事诉讼法修改，将以制约权力、保障人权为导向，对侦查程序和强制措施进行重大改革。此次改革将导致我国侦查制度发生重大变革，从而对公安机关侦查职权、侦查体制和侦查能力产生重大影响。因此，公安机关必须高度关注、认真研究、提前应对。
一、侦查程序改革的背景

（一）依法治国不断推进。党的“十五大”确立了“依法治国”的方略，随之九届人大二次会议通过的宪法修正案将“依法治国”载入宪法。“十六大”提出“建设社会主义政治文明”和“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。2004年3月十届人大二次会议通过第四次宪法修正案，又将“国家尊重与保障人权”及“政治文明”写进宪法。在这种形势下，社会主义民主政治不断完善，司法改革运动蓬勃发展，全社会实行法治的大环境基本形成。

（二）公民权利意识增强。受市场经济发展、民主政治推进和世界范围人权运动的影响，我国公民的权利观念和法律意识不断增强。社会公众对安全与自由、公正与效率的期望值均有大幅提高，人们不再甘于成为刑事司法程序任意处置的客体与对象。反映在侦查上，就是广大群众不仅要求公安机关能够迅速、及时破案，还要求公安机关必须公正、文明执法。这种背景下，如果公安机关侦查能力和执法水平不能与时俱进，就难免陷入被动挨打、倍受社会指责的境地。

（三）刑事司法趋于国际化。在全球化趋势下，各国刑事司法制度日渐趋同，特别是联合国有关人权条约规定的刑事司法国际准则，普遍为世界各国遵循。近年来，我国先后加入或签署了《公民权利和政治权利国际公约》等10多项国际条约。这要求我国刑事司法必须向国际标准靠拢，逐步认同和接受无罪推定、不得强迫自证其罪、对强制措施实行司法审查和司法救济、律师自由会见在押犯罪嫌疑人、讯问时允许律师在场等诉讼原则和制度，达到“联合国刑事司法准则之最低标准”。

二、现行侦查程序的弊端

（一）对侦查权监督制约不够。我国法律赋予公安机关强大的侦查职权，如有权自行决定除逮捕之外的拘传、拘留、取保候审、监视居住等强制措施，有权自行采取搜查、扣押、冻结等强制性侦查行为。事先不需司法机关批准，事后不受司法机关审查。侦查权的行使，更多的是依赖侦查机关的自律，缺乏制度性的有力监督。导致实践中刑讯逼供、非法取证、滥施强制措施、超期羁押等现象屡禁不止，侦查机关和侦查工作受到社会各界的质疑与指责。

（二）犯罪嫌疑人权利缺乏保障。侦查机关拥有广泛的自由裁量权，有权自主采取各种侦查手段和强制措施。对此，犯罪嫌疑人只能被动服从和配合，无从申请司法机关介入和提供保护。同时,犯罪嫌疑人和律师享有的诉讼权利十分有限，犯罪嫌疑人在讯问中负有如实陈述的义务，不享有沉默权;律师不享有调查取证权和讯问时的在场权，会见权也受到种种限制。因此，我国侦查程序凸显秘密性和封闭性，犯罪嫌疑人在侦查中处于类似客体的地位，权利难以有效保障。这与联合国有关国际条约的要求相距甚远，也与我国依法治国、建设社会主义政治文明的大环境不协调。

（三）侦查程序与庭审程序产生冲突。1996年修订的《刑事诉讼法》，吸收了英美法系当事人主义的做法，确立了控辩式庭审模式,增强了庭审的对抗性、辩论性。但是，与之密切关联的刑事审判前程序，特别是侦查程序，却依然沿袭纠问式的体制，控辩双方力量对比严重失衡。这使得侦查程序与庭审程序之间出现严重不协调，从而部分冲击和抵消了庭审制度改革的所追求的效果。

三、侦查程序改革的内容

（一）建立对强制措施的司法审查制度。参照联合国刑事司法国际准则及世界各国通行做法，由法院作为中立的第三方介入侦查，对侦查机关采取的强制措施和强制性侦查行为，如逮捕、搜查、扣押等，进行审查和批准，是侦查程序构造的理想状态，也是我国侦查程序改革的远景目标。目前，考虑我国宪法体制和基本国情，可发挥检察机关作为国家法律监督机关的作用，由其对公安机关采取强制措施和强制性侦查行为进行审查、批准。同时，为强化司法救济，应允许犯罪嫌疑人及其律师就强制措施和强制性侦查行为，向作出决定的上一级人民检察院申请复议。对复议结果仍不服的，应准许向人民法院起诉，人民法院应在听取双方意见的基础上，作出维持或者撤销的裁定。

（二）赋予犯罪嫌疑人沉默权。考虑我国目前侦查资源严重不足、侦查技术水平相对落后的实际情况，目前尚不宜规定英美式的明示沉默权。但现行刑事诉讼法第93条关于“犯罪嫌疑人对侦查人员的讯问，应当如实回答”的规定，又存在许多问题。不仅违背了联合国《公民权利与政治权利国际公约》等国际条约关于“任何人不受强迫自证其罪”的规定，而且容易引发刑讯逼供。因此，刑事诉讼法修第93条规定应予废止，并增加规定“犯罪嫌疑人、被告人享有不受强迫自证其罪的权利”。

（三）扩大律师在侦查阶段的诉讼权利。在侦查阶段，赋予律师同在押犯罪嫌疑人的会见交流权、讯问时的在场权、侦查阶段的调查取证权、阅卷权等，有助于增强侦查程序的公开性和有效保护人权，我国立法应逐步采纳。目前，考虑到我国刑事犯罪形势、犯罪嫌疑人经济能力和律师队伍现状，尚不宜完全赋予律师上述权利。但为保证侦查取证客观、全面进行，应赋予犯罪嫌疑人及其律师在侦查阶段申请保全证据的权利。在侦查初始阶段，可继续实行侦查机关“可以派员在场”的做法，但在侦查进行一个阶段后，就应当准许律师同在押犯罪嫌疑人会见联络，侦查机关不得派员在场及进行限制。应逐步推行讯问时律师在场制度，如在羁押场所建立律师值班制度，由值班律师现场监督讯问过程，并在讯问笔录上签字。这样，既可杜绝刑讯逼供发生，又可增强口供的合法性和证明力，防止犯罪嫌疑人动辄翻供。

（四）建立非法证据排除规则。对非法言词证据的排除，目前仅由司法解释加以规定是不够的，刑事诉讼法修改时应明确规定“以刑讯逼供或者威胁、利诱、欺骗等非法方法取得的犯罪嫌疑人、被告人供述、被害人陈述、证人证言应予排除，不能作为定案倒根据”。同时，为解决刑讯逼供难以证明的问题，可规定“举证责任倒置”制度，即在犯罪嫌疑人、被告人举出一定事实、指控执法人员对其刑讯逼供时，应由控诉机关承担“没有实行过刑讯逼供”的证明责任。为有效遏制非法取证，对通过非法口供间接获取的其他证据，以及使用违法手段获取的实物证据，我国立法应逐步确立排除规则。在目前阶段，对前者，只要该证据本身收集程序不违法，可规定不予排除;对后者，则应区别对待，交由法院依据违法的程度来裁量是否排除。

（五）将技术性、秘密性侦查措施纳入立法。将电话监听、秘密录像等技术侦查手段，及诱惑侦查、卧底侦查等秘密侦查措施纳入刑事诉讼法立法，是侦查法治化的要求。但鉴于此类侦查手段和措施的特殊性、高度机密性，刑事诉讼法对此只应作一些原则性规定，不宜过于细致。在审批权限上，由于此类侦查措施基本不涉及对公民人身、财产的强制，所以仍可交由侦查机关自行决定，但必须向检察机关报告备案。这样，既可以保证侦查效率，又便于检察机关监督，并有助于增强秘密获取证据的合法性与可采性。

（六）羁押部门与侦查机关分离。将看守所从公安机关分离，和监狱、劳教所、强制戒毒所一样交由司法行政部门管理，有利于分权制衡，避免犯罪嫌疑人长期处于侦查机关的单方控制之下。从而有助于保护犯罪嫌疑人权益，减少刑讯逼供现象发生。

四、公安机关的应对之策

（一）提高认识，更新观念。

侦查程序改革的目标取向，一是合理约束侦查权，二是有效保障人权。因此，改革必然带来对侦查机关职权的限制与剥夺，从而影响侦查机关的侦查能力。长期以来，由于国家对侦查工作的投入严重不足，导致我国侦查机关对侦查职权的依赖性相当大。许多同志之所以反对侦查程序改革，原因之一就在于对强大侦查权的迷恋。但必须认识到，在依法治国、建设社会政治文明的大环境下，侦查机关绝不能再单纯依赖侦查职权维持侦查能力，更不能把侦查效率建立在对公民合法权益的损害之上。不可否认，侦查职权的限制会一定程度地削弱侦查能力，但这是侦查法治化必须付出的代价。而且，这种代价完全可以通过推广运用科技手段、转换侦查模式、完善工作机制、提高队伍素质等方面工作加以弥补。

（二）多策并举，大力提高侦查能力

新时期，公安机关要提高维护国家安全的能力、驾驭社会治安局势的能力、处置突发事件的能力和为经济社会发展服务的能力。这“四种能力”的提高，都离不开侦查能力，侦查能力是公安机关的核心能力之一。在侦查程序法治化背景下，只有公安机关的侦查能力不断提高，方可保证打击犯罪力度不减、社会治安不会反复。因此，根本的应对之策，在于提高侦查能力。当前，提高侦查能力，应在三个方面下工夫：

1、加强侦查信息化建设，强化“由人到案”的侦查模式。在坚持传统 “由案到人”传统侦查模式的同时，为增强打击犯罪的主动性，提高侦查效率,有必要通过加强刑事犯罪情报信息工作、秘密侦查和技术侦查工作，强化“由人到案”的侦查方式。特别是对黑社会性质的团伙犯罪、预谋犯罪、毒品犯罪、假币犯罪等没有明确犯罪现场或者具体受害人的案件，应坚持主动进攻，开展内线侦查和秘密侦查，获取证据，打击犯罪。

2、大力发展刑事技术，提高侦查工作科技含量。为根除口供主义的影响，提高发现、揭露和证实犯罪的能力，必须摒弃“由供到证”的落后侦查模式，推行以物证为中心的新型侦查模式。侦查机关必须更新观念，加大投入，积极学习和应用现代科学技术，增强主动运用科学证据和科学手段办案的意识。不断提高侦查活动的科技含量。

3、推进动侦查队伍专业化建设，提高队伍战斗力。要建立和完善侦查人员的录用、考核、晋升、淘汰机制，激发队伍活力，稳定侦查人才队伍。要加强业务培训和岗位练兵，制定系统完整的训练规划，使每名侦查人员都能定期接受侦查专业知识和专业技能的培训，具备独立完成侦查、预审、诉讼的能力。要根据实战需要，引进一批精通外语、计算机、法律、心理学等方面的专业人才，提高侦查队伍的专业化程度。并建立全国侦查专家人才库，培养一批破案能手、审讯专家、犯罪心理专家、刑事技术专家，发挥他们在攻坚克难中的作用。

辽宁省人大常委会


辽宁省农作物种子管理条例
辽宁省人大常委会


（1991年5月25日辽宁省第七届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 种质资源与育种
第三章 品种审定
第四章 种子生产
第五章 种子经营
第六章 种子检验和检疫
第七章 种子储备
第八章 罚 则
第九章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强农作物种子管理，保证种子质量，促进农业生产的发展，根据《中华人民共和国种子管理条例》（以下简称《国家种子条例》），结合我省实际情况，制定本条例。
第二条 本条例所称农作物种子（以下简称种子），是指用于农业生产的籽粒、果实和根、茎、苗、芽等繁殖材料。
第三条 我省从事种子选育、生产、经营、使用和管理工作的单位和个人，必须遵守《国家种子条例》和本条例。
第四条 省、市、县、自治县（含县级市、区，下同）人民政府农业行政主管部门，主管本行政区域内的种子工作。
县以上农业行政主管部门所属的或其委托的种子管理机构，具体负责种子管理工作。
第五条 商品种子的生产与经营实行计划管理。
第六条 鼓励科研教学单位、农业技术研究会、科技专业户以及其他单位和个人开展种子科学研究工作；鼓励从事农业生产的单位和个人选育、推广、使用良种。
第七条 在种子工作中做出显著成绩的单位和个人由各级人民政府或农业行政主管部门给予奖励。
对选育新品种有突出贡献的，给予重奖。

第二章 种质资源与育种
第八条 政府鼓励有关科研、教学和生产ノ弧⒏鋈擞屑苹厮鸭⒄怼⒓ā⒈４婧屠门┳魑镏种首试矗沽贾盅∮ぷ鳌?
第九条 全省农作物种质资源的搜集、整理、鉴定、保存和利用工作由省农业行政主管部门授权种质资源管理单位负责。
第十条 从国外引进农作物种质资源的单位和个人，必须向种质资源管理单位登记，并附适量种子供保存和利用。
第十一条 向国外提供农作物种质资源，必须经省种质资源管理单位审核，报请省农业行政主管部门批准，按国家有关规定办理。
第十二条 新品种的选育，由县级以上农业行政主管部门会同有关主管部门制定规划，组织实施。
科研单位的育种经费，各级人民政府应予以保证。

第三章 品种审定
第十三条 农作物新品种实行省一级审定的制度。
省农业行政主管部门设立农作物品种审定委员会，负责审定农作物新品种。
第十四条 在农作物新品种审定的同时，必须制定省地方标准。地方标准的制定，由省标准行政主管部门会同省农业行政主管部门进行。对申报新品种的审定、地方标准的制定工作，从申报之日起一年内完成。
第十五条 审定通过的农作物新品种由审定委员会发给《辽宁省农作物品种审定合格证书》，并由省农业行政主管部门予以公布。
未经审定的农作物新品种不得经营和推广。
第十六条 科研单位、大专院校和其他单位、个人研制的农作物新品种，通过审定后可实行有偿转让，使育种单位得到合理报酬，转让办法依照国家和省有关技术转让的规定办理。
第十七条 利用报刊、广播、电视宣传农作物新品种，必须具有《辽宁省农作物品种审定合格证书》和县以上种子管理机构出具的证明。

第四章 种子生产
第十八条 商品种子的生产计划必须经县以上农业行政主管部门批准，报同级计划部门备案。种子生产计划的编制和组织实施，由种子管理机构负责。
经农业行政主管部门批准的种子生产基地的种子产量，应计入当地粮食总产。种子生产基地的国家粮食定购任务，按收购种子的数量核减。
第十九条 为省外生产主要粮、油作物种子的计划，由省农业行政主管部门批准；到外省预约生产种子的计划，由市农业行政主管部门批准，报省种子管理机构备案。
第二十条 主要农作物杂交种子由省繁育原种，省和市繁殖亲本，县制种；常规种子的原种由省繁育。
第二十一条 商品种子生产单位和个人，必须具备与生产种子任务相适应的技术力量和生产条件，经种子生产所在地县以上农业行政主管部门审核同意并发给《种子生产许可证》，方可按计划组织生产。
第二十二条 生产出口种子的单位，必须经省农业行政主管部门审核同意并发给《出口种子生产许可证》，方可按种子出口计划组织生产。
第二十三条 种子生产所必需的化肥、农药等生产资料，由各级计划和有关物资主管部门予以安排。

第五章 种子经营
第二十四条 从事种子经营的单位和个人，必须向所在地县以上农业行政主管部门提出申请，经审核同意发给《种子经营许可证》，凭《种子经营许可许》到当地工商行政管理部门申请注册，经审核批准发给《营业执照》，方可经营。
第二十五条 主要农作物杂交种子由县以上各级种子经营部门经营。
繁育杂交种子的亲本，由省、市种子管理机构指定的单位经营。
第二十六条 杂交种子经营（含供应、调拨）计划，由各级种子管理机构制定，农业行政主管部门批准，供应省外和由外省调入杂交种子的计划，由省农业行政主管部门批准。
第二十七条 经营种子的单位和个人，必须具备下列条件：
（一）具有对所经营种子能正确识别种类、鉴定质量和掌握贮藏保管技术的人员。
（二）具有与所经营种子相适应的资金、营业场所和设施。
第二十八条 按国家计划生产的种子，各级人民政府应保证收购，对收购资金不足的应予低息贷款扶持。
种子经营部门对按国家计划生产的种子应予收购。种子收购和销售，实行以质论价、优质优价。不得以任何借口压等、压价或拒绝收购。
种子生产基地按国家计划生产的种子由种子经营部门按合同收购，其他单位和个人不得到种子基地收购种子；种子生产基地不得私自销售。
第二十九条 经营的种子质量，应达到国家或地方规定的种子质量标准，并附有种子检验、检疫合格证书。无合格证书的种子不得销售。
经营大面积推广的优良品种，还应附有品种说明书，以及必要的栽培技术资料。
经营种子严禁掺杂使假，以次充好。
第三十条 调运出省和省内市间调运种子须经省种子管理机构批准；市内县间调运的种子，须经市种子管理机构批准。
未经批准，交通部门不得承运。
第三十一条 种子的进出口，由省种子管理机构审核同意，依照国家和省的有关规定办理。

第六章 种子检验和检疫
第三十二条 种子的检验、检疫按照《国家种子条例》、《植物检疫条例》和省的有关规定执行。
第三十三条 种子检验人员依法执行职务时，应持省农业行政主管部门核发的《种子检验员证》并佩带标志。任何单位和个人不得拒绝、阻碍种子检验人员执行职务。

第七章 种子储备
第三十四条 全省建立种子分级储备制度。
杂交种子由市、县储备，以县为主；骨干系亲本种子由省、市储备，以省为主；原种（含杂交亲本原种）由省储备。
第三十五条 动用储备种子必须按国家及省的有关规定，经人民政府批准。
第三十六条 种子储备发生的政策性亏损，由同级财政给予补贴。具体办法按国家和省的有关规定执行。

第八章 罚 则
第三十七条 对违反本条例规定向国外提供或引进国外种质资源的单位或个人，由农业行政主管部门视情节轻重，给予通报批评、追回或没收种质资源；造成经济损失的，应责令赔偿；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十八条 经营或推广未经审定的农作物新品种的，由农业行政主管部门根据情节轻重，给予警告、没收种子和违法所得。给使用者造成损失的，责令赔偿直接损失和可得利益的损失。
第三十九条 未依照本条例规定取得《种子生产许可证》生产种子的，未依照本条例规定取得《种子经营许可证》和《营业执照》经营种子的，按《国家种子条例》第三十六条规定处罚。
第四十条 销售不符合质量标准的伪劣种子，以次充好、掺杂使假的，种子检验人员有权制止其经营活动，扣押种子，由工商行政管理机关依照投机倒把行政处罚法规的规定处罚，并可责令赔偿直接损失和可得利益的损失。
第四十一条 种子经营部门对按国家计划生产的种子压等、压价、拒绝收购的，其上级主管部门应责令纠正；情节严重的，应对其直接责任人员和主管领导给予行政处分。
第四十二条 违反本条例第二十八条第三款规定，到种子基地收购种子的，由农业行政主管部门追回并没收其收购的全部种子，并处以购种价款总金额以下的罚款；种子已倒卖的，应没收全部价款，并处以价款总金额以下的罚款。
种子基地私自销售国家计划生产的种子的，由农业行政主管部门没收违法所得。
第四十三条 对无理干涉或妨碍种子管理人员依法执行职务，情节轻微的，由其所在单位给予行政处罚；情节严重、违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十四条 种子管理工作人员，在种子贮备期间，因工作失职致使种子霉变、混杂等造成经济损失的，由所在单位或其上级主管部门给予行政处分。损失重大、构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
种子管理工作人员，利用职权徇私舞弊、收受贿赂，情节轻微的，由农业行政主管部门给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知书之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。


第四十六条 违反本条例规定的各项罚款和没收实物的变价收入一律上缴同级财政。

第九章 附 则
第四十七条 本条例应用中的具体问题由省农牧业厅负责解释。
第四十八条 本条例自公布之日起施行。



1991年5月25日